РАУГ : Проекты реформы административно-территориального деления России

Существует два основных подхода к проведению реформы АТД.

1. Первый исходит из того, что все субъекты федерации должны быть равноправными и не иметь никаких привилегий. Для этого нужно устранить разницу между областями, краями, республиками, округами, городами федерального значения, придав им единый статус чисто территориальных единиц.

2. Второй подход предполагает сохранение субъектов: рядовые «русские» и особые, «национальные» — прежде всего республики, оправдывая особой деликатностью и взрывоопасностью национального вопроса.

За последние годы было обнародовано не менее 10 проектов глобальной реформы АТД, основные идеи которых сводятся к следующим:

1) Государство должно состоять из равноправных субъектов одного типа (регионов), в которых введена единообразная система АТД.

2) Должны быть исключены случаи двойного подчинения административно-территориальных единиц (АТЕ): территория должна быть подчинена только той АТЕ, в состав которой входит. Не должно быть анклавных территорий, т. е. территорий, со всех сторон окруженных одной, равной по статусу, территорией.

3) Внутри АТЕ любого уровня должны быть налаженная транспортная инфраструктура. Центры составных частей АТЕ должны более тяготеть к центру своего АТЕ, чем к центрам соседних. При наличии в АТЕ двух потенциальных центров предпочтение отдаётся тому, чья зона притяжения больше, либо создаётся две АТЕ. Границы АТЕ должны определяться границами АТЕ более низких уровней, входящими в их состав.

4) Для АТЕ первого уровня (регионов) желательны следующие параметры:

– общее число регионов должно быть не менее 10 и не более 20;

– численность населения каждого региона не должна быть ниже 5 млн.; отношение численности населения в различных регионах не должно более 4; если Москве и её региону придать статус «удвоенного региона», то для остальных регионов отношение не должно превышать 2.

Совет Федерации должен формироваться равным представительством регионов. Для Москвы предполагается двойное представительство.

Для обозначения региона были предложены также термины: «край», «губерния», «федеральная земля». Наиболее удобным представляется термин «губерния», так как имеется общепринятое наименование должности главы региона — губернатор.

5) К АТЕ второго уровня относятся:

– столичные города (Москва и Санкт-Петербург);

– области — численностью от 0,2 до 3,5 млн.

Области могут второе официальное название, не включающее слово «область» (например: Ингушетия, Хакасия, Камчатка, Сахалин).

Количество АТЕ-2 в каждом регионе должно быть не менее 5 и не более 15.

6) К АТЕ третьего уровня относятся:

– округа в столичных городах численностью от 0,3 до 1 млн.;

– городские округа, формирующиеся вокруг крупных областных центров и некоторых необластных городов (крупный город и территории, подчинённые его администрации, в том числе: города-спутники, пригороды, сельские территории), численностью от 0,2 до 2 млн.;

– уезды — составные части областей, тяготеющие к некоторому локальному центру, численностью от 30 до 300 тыс. (в некоторых случаях такой статус могут получить и территории меньшей численности — например, Курильские острова);

Количество АТЕ-3 в каждом АТЕ-2 должно быть не менее 3 и не более 15.

7) К АТЕ четвёртого уровня относятся:

– районы в столичных городах и городских округах (с возможным включением в них пригородных зон) численностью от 30 до 200 тыс.;

– уездные города (не обязательно центры уездов и не все центры уездов) численностью от 20 до 100 тыс.;

– сельские районы (с включением в их состав малых городов) численностью от 5 до 80 тыс.

Статус АТЕ-4 может быть распространён на большие по площади закрытые ведомственные территории: военные полигоны, заповедники и национальные парки, острова Северного Ледовитого океана и т. д.

Количество АТЕ-4 в каждом АТЕ-3 должно быть не менее 3 и не более 15. В некоторых уездах может не быть районного деления.

8) К АТЕ пятого уровня (уровень местного самоуправления) относятся:

– низовые единицы самоуправления в городах (кварталы) численностью от 3 до 30 тыс.;

– малые города численностью от 3 до 20 тыс.;

– сельские территории (волости) численностью от 1 до 15 тыс., включающие от одного до 50 населённых пунктов.

Статус АТЕ-5 может быть распространён на закрытые ведомственные территории: войсковые части и военные полигоны, лагеря системы УИН, крупные промзоны, небольшие заповедники и т. д.

Количество АТЕ-5 в каждом АТЕ-4 должно быть не менее 3 и не более 20.

9) Пригороды, фактически являющиеся частью более крупных городов (например, Химки, Энгельс, Копейск), должны быть включены в их состав на правах одного или нескольких районов или кварталов. Сельские поселения и прилегающие к ним сельскохозяйственные земли на территориях городов должны быть оформлены в волости, дачные посёлки — в кварталы.

Не являющиеся пригородами посёлки городского типа численностью не менее 5 тыс. и выполняющие городские функции, должны быть преобразованы в города. Прочие — подчинены волостям.

10) Национальные особенности населения территорий могут быть учтены на уровне АТЕ второго — пятого уровней введением двуязычия.

11) Экстерриториальные образования (космодромы, военные базы, посольства и т. п.), подчиняющиеся МИДу или Министерству обороны, не должны входить в основную сетку АТД, но помимо ведомственного, должно быть введено и административное управление ими, для чего, может быть создано Федеральное управление экстерриториальных образований (ФУЭО), которому будут, например, подчиняться Байконур и российская база в Севастополе, при Московском регионе (на правах области).

Российские граждане, постоянно или длительно живущие за пределами России, но не в пределах ведения ФУЭО могут быть учтены в структуре землячеств, которые могут административно подчиняться Москве (землячества дальнего зарубежья) или регионам (например, Сухумское землячество может управляться из Сочи, Усть-Каменогорское — из Рубцовска, а Нарвское — из Ивангорода).

12) Реформа должна быть проведена единовременно, примерно в течение двух лет.

После принятия решения о реформе должны быть:

– внесены изменения в Конституцию и другие федеральные законы;

– созданы комиссии по преобразованию в каждом вновь создаваемом регионе;

– уточнены границы на всех уровнях АТД (спорные вопросы о принадлежности некоторых территорий могут решаться на референдумах, проводимых только на этих территориях, но никак не во всём регионе);

– напечатаны карты;

– проведены выборы представительной власти и глав исполнительной на всех уровнях — желательно сверху вниз с разницей в два-три месяца;

– окончательно сформированы новые управленческие структуры;

– а потом, например, с 1 января очередного года, одновременно на всех уровнях по всей территории страны переданы полномочия.

Последующие изменения АТД на 1-3 уровнях производятся федеральным центром; на 4-5 уровнях — областями (с обязательным согласованием федеральными структурами).